PEC do marco temporal indígena reabre disputa constitucional

Após o Supremo Tribunal Federal (STF) considerar inconstitucional o trecho da Lei 14.701/2023, que instituiu o marco temporal para a demarcação de terras indígenas, integrantes da bancada do agronegócio no Congresso almejam a aprovação de uma Proposta de Emenda à Constituição, a PEC 48/2023. Diferente de uma lei, a PEC, em tese, tem mais força ao alterar a Constituição, mas ainda assim pode ser questionada no STF.

A PEC, já aprovada no Senado e em tramitação na Câmara dos Deputados, está entre as prioridades da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) para 2026. Seu avanço, no entanto, pode esbarrar na sinalização do presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), de querer zerar pautas polêmicas em ano eleitoral. 

Apesar disso, o presidente da FPA, deputado Pedro Lupion (Republicanos-PR), afirma que a bancada seguirá buscando a aprovação da proposta. O coordenador da Comissão de Direito de Propriedade da FPA, deputado Evair Vieira de Melo (PP-ES), avalia que não existem motivos para não enfrentar a PEC do marco temporal no Parlamento.

“A não votação apenas intensifica a insegurança jurídica no Brasil. Precisamos votar o que for necessário, se polêmico ou não, tem que ir para pauta. Quem não quiser se posicionar, que se abstenha”, disse o deputado à Gazeta do Povo.

Apesar disso, a aprovação da PEC como solução do impasse com o STF é alvo de controvérsias. Analistas ouvidos pela reportagem divergem sobre a eficácia da medida e avaliam que a superação do tema não virá apenas por meio de mudanças na legislação.

O professor de Direito Penal Tédney Moreira, do Ibmec Brasília, aponta que há entendimentos no próprio STF no sentido de que a inserção do marco temporal no texto constitucional conferiria legitimidade à mudança, uma vez que a Constituição ocupa o topo da hierarquia normativa. No entanto, Moreira pondera que a questão dificilmente se encerraria com a promulgação da emenda. 

“É possível questionar a validade da mudança em comparação com tratados internacionais de direitos humanos já reconhecidos pelo Brasil. Em qualquer hipótese, o STF precisaria ser novamente acionado para se manifestar”, afirma. Para o professor, a constitucionalização não elimina o conflito, mas desloca o debate para outro patamar jurídico. 

O pós-doutor em Direito Georges Humbert afirma que, do ponto de vista formal, não existe norma constitucional inconstitucional, uma vez que a emenda passa a integrar o próprio texto da Constituição. Ainda assim, ele reconhece que há teorias e precedentes que admitem o controle de emendas constitucionais quando essas violam cláusulas pétreas.

Para ele, porém, o problema central não é jurídico-formal, mas institucional. “Falta controle, freio e contrapeso aos excessos e crimes de responsabilidade [de outros poderes] por parte do Congresso Nacional, bem como conscientização popular dos atos de exceção perpetrados pelo STF”, avalia.

Constitucionalização do marco temporal é suficiente para acabar com o impasse?

A PEC 48/2023 busca inserir de forma expressa no texto constitucional o entendimento de que os povos indígenas têm direito às terras que ocupavam de forma permanente até a data da promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 1988. A proposta surge como reação direta à decisão do STF que considerou inconstitucional o marco temporal, entendimento que vinha sendo aplicado por décadas em decisões administrativas e judiciais. 

Para defensores da PEC, em especial integrantes da bancada do agro, trata-se de uma tentativa de o Congresso exercer sua prerrogativa constitucional de legislar e definir parâmetros objetivos, após o que classificam como uma interferência do Judiciário em matéria típica do Legislativo. Críticos, como a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB), por outro lado, sustentam que a constitucionalização do marco temporal afronta direitos indígenas previstos na Constituição e chamam a proposta de “PEC da Morte”.

Para Humbert, a crise atual não se origina na iniciativa do Congresso, mas na mudança de entendimento do STF sobre um tema que, segundo ele, permaneceu relativamente estável por décadas. “O ideal teria sido o STF respeitar o marco já existente e que era garantido pelo próprio STF por três décadas, mas agiu atropelado em razão de um ativismo inconstitucional”, afirma. Na avaliação do jurista, essa mudança abrupta de interpretação produziu instabilidade jurídica e ampliou conflitos fundiários em diversas regiões do país.

No mesmo sentido, na avaliação da advogada constitucionalista Vera Chemim, não haveria a necessidade de uma emenda constitucional sobre o tema, pois a própria Constituição de 1988 já teria estabelecido com clareza o marco temporal. Segundo ela, o texto constitucional reconhece os direitos originários dos povos indígenas sobre as terras tradicionalmente ocupadas, tomando como referência a data da promulgação da Carta Magna. 

Além disso, Moreira avalia que a eficácia jurídica da PEC ainda é objeto de controvérsia na doutrina constitucional. Segundo ele, há entendimentos no próprio STF no sentido de que a inserção do marco temporal no texto constitucional conferiria legitimidade à mudança, uma vez que a Constituição ocupa o topo da hierarquia normativa. No entanto, ele ressalta que a questão dificilmente se encerraria com a promulgação da emenda.

Visão distinta é apresentada pela advogada Patrícia Arantes, diretora-executiva da Sociedade Rural Brasileira (SRB). Ela destaca que medidas como a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 87, em tramitação no STF, discutem a constitucionalidade de leis aprovadas pelo Congresso que adotam a data de 1988 como marco. “Como a lei é hierarquicamente inferior a uma emenda constitucional, na nossa perspectiva jurídica, a aprovação da PEC 48 é suficiente para afastar esse entendimento do Supremo”, afirma.

Segundo ela, cabe ao Judiciário aplicar a norma aprovada pelo Legislativo, recorrendo à interpretação apenas em casos de ambiguidade. “Tendo a aprovação da PEC 48, a gente conseguiria superar essa questão da demarcação de terras indígenas, cumprindo o que a Constituição Federal buscou instituir, que é segurança jurídica em relação às áreas já ocupadas na época de sua promulgação”, diz. 

Cláusulas pétreas e risco de nova judicialização do tema 

Outro ponto central do debate sobre o marco temporal é a possibilidade de a PEC ser questionada no STF por suposta violação a cláusulas pétreas. Nesse caso, mesmo após eventual promulgação da PEC, a judicialização do tema não está descartada. 

Tédney Moreira lembra que a Constituição veda emendas que tendam a abolir direitos e garantias individuais. Há, segundo ele, o entendimento doutrinário de que essa proteção se estende a todos os direitos fundamentais previstos na Constituição, incluindo os direitos indígenas.

Vera Chemim avalia que o risco de a PEC 48/2023 ser questionada no STF é alto — e, na prática, inevitável. Ela lembra que o Supremo já se posicionou contra o marco temporal em 2023, sustentando que os direitos indígenas independeriam da ocupação na data da promulgação da Constituição, em posição que, segundo ela, contrariou a própria jurisprudência da Corte.  

Em contraponto ao argumento sobre os direitos indígenas, Vera lembra que a Constituição também assegura, como cláusulas pétreas, o direito à propriedade privada, à segurança jurídica e à liberdade econômica. “Se uma família ocupa uma área desde antes de 1988 e essa terra é demarcada em 2025, há violação clara à segurança jurídica e ao direito de propriedade”, argumenta. 

Patrícia Arantes também reconhece o risco de judicialização, mas associa esse cenário ao que classifica como uma ampliação do protagonismo do Judiciário. Ela cita precedentes recentes em áreas como defensivos agrícolas, reforma tributária e licenciamento ambiental. “Acredito que haverá questionamento no Supremo, mas aí teremos uma disputa entre direitos fundamentais”, afirma.

Analistas avaliam caminhos para superar o impasse sobre marco temporal

Ao afastar a tese do marco temporal e derrubar uma lei aprovada pelo Congresso, o STF fez com que o tema se afastasse novamente de uma solução definitiva. Humbert avalia que poderia ocorrer a pacificação do tema, futuramente, se a PEC 48/2023 for aprovada e promulgada e, além disso, for editada legislação complementar.  “Em um Estado de Direito democrático, essa solução acabaria com litígios, reduziria conflitos, prestigiaria o desenvolvimento sustentável e beneficiaria inclusive os indígenas ao garantir posse clara e segurança jurídica”, avalia.

Para Moreira, a solução do impasse passa menos por novas alterações constitucionais e mais pela consolidação da decisão do STF e pela celeridade administrativa na regularização das terras indígenas já identificadas.

Ele aponta que recentes indenizações no Mato Grosso do Sul podem indicar um caminho adotado pelo Estado, embora reconheça contradições jurídicas nesse modelo. “Não se pode indenizar a ocupação de uma área pública, mas foi o próprio Estado que criou esse impasse ao demorar décadas para demarcar”, afirma.

Já Patrícia Arantes sustenta que o atual momento é decisivo para resolver a questão de forma definitiva. Para ela, a ausência de critérios objetivos compromete a credibilidade do Brasil como destino de investimentos e fragiliza o Estado de Direito. “É muito difícil explicar a investidores estrangeiros que, mais de 30 anos após a Constituição, ainda existe insegurança jurídica sobre a demarcação de terras”, comenta.

Na avaliação da diretora da SRB, a PEC 48 oferece um arcabouço jurídico claro, com data e critérios objetivos, além de dialogar com os termos debatidos nas audiências de conciliação conduzidas pelo ministro Gilmar Mendes no âmbito da ADC 87. “Isso depende de vontade política e institucional, mas é fundamental para o fortalecimento da economia e do setor produtivo, que responde por mais de um quarto da riqueza gerada no país”, destaca. 

Na avaliação de Vera Chemim, a solução do impasse passa, necessariamente, pelo diálogo, diante de um cenário que ela classifica como de anormalidade institucional. “A única solução possível teria que vir por meio de um diálogo entre o STF e o Congresso Nacional, buscando atender tanto aos interesses indígenas quanto aos das comunidades rurais envolvidas”, afirma. 

Caso contrário, segundo a advogada, a tendência é de agravamento da crise. “O STF declarará novamente a inconstitucionalidade — dessa vez da PEC 48 — ratificando sua decisão anterior e intensificando a animosidade entre os Poderes, em detrimento do desenvolvimento social, político e econômico do país”, avalia Chemim.

Segurança jurídica, conflitos e impactos econômicos envolvem o marco temporal de terras indígenas

Na avaliação de Humbert, a decisão do STF ao afastar o marco temporal produziu efeitos práticos negativos, tanto do ponto de vista social quanto econômico. Ele afirma que a ausência de um critério objetivo estimulou disputas territoriais, invasões, conflitos no campo e insegurança para investimentos produtivos. “Sem marco temporal, surge uma onda de reivindicações infundadas, prejudicando a todos”, afirma.

Ele sustenta que parte da resistência indígena à tese decorre de desconhecimento jurídico ou de influências externas. Para ele, esse cenário não reflete as necessidades concretas das comunidades, como acesso à saúde, educação, segurança e infraestrutura básica.